Suça Sürüklenen Belediye

Views: 57

Ceza hukukumuzda “suça sürüklenen çocuk” diye bir kavram vardır, Fiili işleyen çocuktur ancak hukuk, o çocuğu oraya iten bir çevrenin, bir ihmalin, bir eksikliğin varlığını dikkate alır. Bu yüzden çocuğu suçlu addetmek yerine, sürüklenen denilmesi tercih edilir. Türkiye’de belediyelerin de kurulu mali sistemdeki boşluklar ve eksiklikler nedeniyle gri alana sürüklenebildiklerini gözlemliyoruz. Hem hukukçu, hem mali müşavir hem de mali hukuk akademisyeni sıfatıyla belediyelerin mali yapılarını inceleyen biri olarak bunu söylemekten çekinmiyorum. Siyasi yön bakımından bir açıklık getirmem gerekir. Suça sürüklenen belediye başkanı değildir. Başkan o eylemi bilerek yapar veya yapmamayı da tercih edebilir. Zaten ceza hukukumuzda tüzel kişiler suçun faili olamaz, haklarında ancak güvenlik tedbiri uygulanabilir. Belediye burada fail değil, failin elindeki kurumdur. Sürüklenen de kendisi üzerinden bu eylemlerin gerçekleştirildiği, itibarı ve kaynağı bu yolla tüketilen belediyedir.

Vergi, hizmetin karşılığıdır

Kamu hizmeti ülkemizde temelde iki elden sunulur, merkezi yönetimden ve yerel yönetimlerden. Vatandaş açısından ikisi arasında bir fark yoktur, o her ikisini birlikte devlet olarak tanımlar ve sorununun çözülmesini, hizmetin ifasını bekler, onun için çöpün toplanmasıyla asayiş arasında kamu hizmeti tanımlaması bakımından bir fark yoktur. Ancak arka planda bu iki kamu hizmetinin finansmanı ise bambaşka dinamiklere bağlıdır.

Kamu hizmetinin temel karşılığı, şüphesiz Anayasa’nın 73. maddesi gereğince vergi ve benzeri zora dayalı gelirlerdir, adının vergi, harç, resim, lisans bedeli, harcamalara katılım payı olmasının bir önemi yoktur. Zira aynı madde bu gelirlerin nasıl alınacağını da kesin biçimde çerçeveler. Yükümlülük ancak kanunla konulabilir, mükellefi, konusu, matrahı, oranı ve ödeme zamanı kanunda açıkça belirlenmiş olmalıdır. Keyfîliğe karşı vatandaşın elindeki en eski güvence budur ve vergiler kıyasen uygulanamaz, tipiklik kuralı sert uygulanır ve kurallar uygulayıcı bakımından tartışmaya kapalıdır. Kanunun kendisine itiraz ancak Anayasa Mahkemesinin norm denetimine tabidir.

İktisadın ihtiyaçların sınırsız kaynakların yetersizliği yaklaşımını burada savunmayacağım, ama kamu hizmeti sunulmadan önce bütçelenir ve bütçede önce harcama kalemleri belirlenir ve sonra gelirler ona göre düzenlenir. Zaman zaman evdeki hesap çarşıya uymadığında ise merkezi yönetimin elinde iki mekanizma bulunur. Türkiye Büyük Millet Meclisi gerektiğinde yeni bir vergi ihdas eder veya mevcut vergiye ek getirir. Ayrıca ekonomik dalgalanmalar nedeniyle ortaya çıkan ani kamu ihtiyaçları için Cumhurbaşkanına, kanunun çizdiği alt ve üst sınırlar içinde kalmak kaydıyla oranları değiştirme yetkisi verilebilmektedir. Yani merkezde hem bir kanun kapısı hem de bir esneklik valfi vardır.

Yerelde esneklik valfi yok, tek istisnası köy

Bu esnek yöntemin yerel yönetimlerdeki tek karşılığını, ilginçtir ki 1924 tarihli Köy Kanunu’nda buluyoruz. Köy gelirleri mecburi işlere yetmediğinde, köy ihtiyar meclisi kararıyla köyde oturanlara ve köyde maddi alâkası bulunanlara salma salınabilir. Ödeme gücü esas alınır, hane başına tevzi edilir, kanunda bir tavan bulunur, karara karşı itiraz ve yargı yolu açıktır. Kurumun kusurları çoktur, gerçi tavanı doksan yıldır güncellenmemiş olsa da yasal bir yetki olarak yerinde bir düzenlemedir. Yerel ihtiyaç, yerel karar organı ve kanuni sınır bir arada durmaktadır.

Köydeki bu vergileme yetkisinin belediyelerde bir eşdeğeri yoktur. Belediye kendi vergisinin oranını dahi belirleyemez. Emlak vergisinin matrahını dört yılda bir yapılan takdirler belirler, ara yıllarda ise değer artışının çok gerisinde kalır. Belediye Gelirleri Kanunu’ndaki birçok vergi ve harç maktu tutarlıdır, kanunda gösterilen alt ve üst sınırlar içindeki tarifeleri ise belediye meclisi değil Cumhurbaşkanı belirler. Belediye meclisi, kendi şehrinin ihtiyacını en iyi bilen organ olmasına rağmen bir kuruşluk vergi kararı alamaz.

Harcamalara katılma payı, mantık olarak salmaya en çok benzeyen kurumdur. Yol, kanalizasyon veya su tesisi yapılır, bundan doğrudan yararlanan taşınmaz sahibi maliyete katılır. Bu gelirin zorunlu bir kamu geliri mi yoksa meclis takdirine bağlı bir kalem mi olduğu yolundaki tartışma, kanunla yapılan düzenlemeyle meclis kararına bağlanarak sonuçlandırılmıştır. Sonucu hep birlikte görüyoruz. Seçilmiş bir meclisin kendi seçmenine yük getiren bir karar alması siyaseten neredeyse imkânsızdır ve bu kalem ülkenin büyük bölümünde siyasi saiklerle fiilen tahsil edilmemektedir. Kanun metninde duran bir gelir, hayatta karşılığını bulmamaktadır. Ama kıymetli olan yasal gelirden siyaseten vazgeçmenin bedeli öngörülemeyen şekilde ağır olabilir.

Paylar yaşayanı sayıyor, yaşanılanı değil

Belediyelerin hizmet üretmek üzere sahip oldukları öz gelirler, kamu harcama ihtiyacını karşılamamaktadır. Bugün ortalama bir belediyenin en önemli geliri, merkezi yönetim vergi gelirlerinden aktarılan paylardır. Bu paylar ise yaşayan kişi sayısı, gelişmişlik ve yüzölçümü gibi ölçütlere göre dağıtılmaktadır.

Buradaki kör noktayı tespit etmek zor değildir. Pay, ikamet eden nüfusu sayar, oysa hizmet şehirde fiilen bulunan insana verilir. Sabah çevre ilçelerden gelip akşam dönen yüz binlerce çalışanın çöpünü, trafiğini, kaldırımını, su ve kanalizasyon yükünü o belediye taşır, buna karşılık nüfus sayımında o insan orada değildir. Sahil ilçelerinde nüfusun yazın üçe, beşe katlandığını herkes bilir, pay cetvelleri bunu dikkate almaz. Üniversite şehirlerinde, turizm merkezlerinde, festival ve fuar kentlerinde, büyükşehir yakınındaki sanayi şehirlerinde durum aynıdır. Hizmetin maliyeti gerçek, geliri farazidir. Belediye sınırları içinde yerleşik olmayan “maddi alâkası bulunanlar” belediye hizmetleri için bir bedel ödemezler veya bunlar pay hesabında dikkate alınmazlar.

Gelirler ile giderler arasındaki makas kapanmadığında önemli bir finansman sorunu ortaya çıkar. Belediye başkanı, seçimde vaat ettiği ve kendisinden beklenen yaşam kalitesini yükseltme ve mutlu bir şehir yaratma misyonu ile elindeki bütçe arasındaki uçurumu bir yerden kapatmak zorunda kalır ve çoğunlukla şehrin eşrafına döner. Bağış baskısı bu noktada bir tercih olmaktan çıkar ve sistemin dayattığı bir zorunluluk hâline gelir.

Gri alan ve faturası

Sürüklenme, tam bu noktada başlamaktadır.

Kanuni dayanağı bulunmayan ancak fiilen normalleşmiş bu para akışının nereye ve nasıl harcandığı çoğu zaman izlenebilir değildir. Meclis kararı yoktur, tahsis kaydı yoktur, denetlenebilir bir hesap yoktur ki belediye meclisinin zaten bir salma veya vergilendirme yetkisi de yoktur. Yıllar sonra bir müfettiş raporu, bir ihbar veya bir savcılık soruşturmasıyla belediye yetkilileri irtikap, görevi kötüye kullanma, kimi zaman zimmet iddialarıyla karşı karşıya kalmaktadır. Bu suçlamalardan kaçınmak için üretilmiş formüller de gözlemleyebiliyoruz. Bağışın belediye bülteninde bir reklam bedeli görüntüsüne büründürülmesi bunların en yaygınıdır. Hukuken bu yöntem sorunu çözmez, yalnızca görünürlüğünü değiştirir. Kafa kuma gömülmüş olsa da bedenin kalan kısmı gözler önündedir.

Bu yazıda ele alınan husus ceza hukuku boyutu değildir, bu yargının işi, siyaseten suçlamalara karşı veya taraftar olunabilir, ancak esas mesele bedelin kimin tarafından nasıl ödendiği, nelerin kaybedildiğidir.

Bedeli şehir ödüyor

Bir bağış alınmışsa, veren taraf bunu çoğu zaman bir teberru olarak değil hak edilmiş bir yakınlık, bir kredi olarak görür ve bu kredi er geç kullanılır. Daha doğrusu, bağışı veren taraf bunu özünde bir taviz fırsatı olarak görme eğilimindedir, ya mevcut bir usulsüzlüğün görmezden gelinmesi veya gelecekte nizami ve adil belki de yasal olmayan bir beklentinin karşılanması.

Sonuçlar karşımıza kaldırımın masalarla işgali, kıyı şeridinin fiilen özelleştirilmesi, parkın kenarına eklenen yapı, imara aykırı bir çıkma, ruhsatta gösterilip hiç yapılmayan otopark ve sonra o otoparkın yerini alan sokak olarak çıkabiliyor. Belediye, aldığı bağış nedeniyle bütün bunlara göz yummak durumuna düşebilir. Trafik artar, kamusal alan daralır, yaya sıkışır, şehir bozulur.

Bağışın bedelini ne bağışı veren öder ne de belediye. Bedeli şehrin tamamı, kamusal alanını kaybederek öder. Sürdürülebilir şehir misyonu bu sessiz ve gayrikanuni takas zincirinde çökmektedir. Toplumun huzur ve refahını asıl tehdit eden de budur.

Çözüm cezada değil, mali mimari ve kuralda

Bu tabloya yalnızca ceza hukukuyla bakmak, hastalığı ateşine bakarak tedavi etmeye benzer. Seçmenini mutlu etmek ve yeniden seçilmek için bu yola başvuran belediye yöneticileri masum sayılmazlar ancak bu sistemi de düzeltmek ve Birleşmiş Milletlerin 2030 sürdürülebilir kalkınma amaçlarını dikkate alarak bir çözüme ve disipline kavuşturmamız gerekir.

Yapılması gerekenleri şöyle sıralayabilirim.

1. Belediye gelirleri Anayasa’nın 73. maddesine tam uyumlu biçimde, mükellefi, konusu, matrahı ve ödeme zamanı açık olacak şekilde yeniden düzenlenmelidir. Yerel yönetimler borçlanmadan, bağışa muhtaç olmadan kamu hizmetini sürdürebilir mali yapıya kavuşmalıdır.
2. Yerel vergi çeşitliliği artırılmalıdır. Konaklama vergisi bunun en doğal adayıdır. Yükü doğuran da, hizmeti tüketen de, maliyeti karşılaması gereken de aynı yerde bulunmaktadır. Bu vergi merkezde durdukça turizm ve sayfiye belediyeleri ağırlamanın maliyetini taşıyıp gelirini göremeyecektir.
3. Belediye meclisine, Cumhurbaşkanına tanınan yetkiye benzer biçimde, kanunla çizilmiş alt ve üst sınırlar içinde oran belirleme yetkisi verilmelidir. Bu düzenleme verginin kanuniliği ilkesine aykırı değildir, sınırlar kanunda gösterildiği sürece anayasaya uygundur. Yerel demokrasinin özü de burada yatmaktadır. Kararı alan organ ile hesabını seçmene veren organ aynı olur.
4. Harcamalara katılma payı zorunlu tutulmalıdır. Yatırımın maliyetine, o yatırımdan değeri artan taşınmazın sahibi katılacaktır. Bunun siyasi takdire bırakılması hem eşitsizlik hem de gelir kaybı üretmektedir.
5. Merkezi yönetim payları hesap edilirken geçici nüfus dikkate alınmalıdır, örneğin elektrik, su tüketim verileri dikkate alınarak yazlıkçının yazlıkta geçen süresine isabet eden pay ikamet ettiği şehirden, yazlığın bulunduğu belediyeye verilmelidir.

Bunlar yapıldığında belediye eşrafın kapısını çalmak zorunda kalmayacak, kalmadığı gün de kaldırımı, kıyıyı ve parkı savunacak gücü kendinde bulacaktır.

Belki de artık ölçek meselesini konuşmamız gerekir. 6360 sayılı Kanun’la otuz ilde uygulanan model, kalan illere de yaygınlaştırılmak üzere gündeme gelmiş ancak hayata geçmemiştir. Teknolojinin, ulaşımın ve iletişimin bugünkü düzeyinde, mali kapasitesi hizmetin maliyetini karşılamayan birimleri belediye olarak yaşatmakta ısrar etmenin bir gerekçesi kalmamıştır. Ne var ki bütünşehir tek başına bir çözüm değildir. Otuz ildeki uygulama, hizmet alanını genişletmiş ancak geliri aynı ölçüde büyütmemiş, kırsal alanlarda ortaya çıkan yükü telafi etmek için sonradan ayrı düzenlemeler yapılması gerekmiştir. Bu nedenle ölçek reformu ile gelir reformu aynı pakette ele alınmalıdır. Ölçeği büyütüp kaynağı yerinde bırakmak, sorunu yalnızca daha büyük bir belediyenin sırtına yüklemek olur.

Belediyelerde başkanlar değişir ancak belediyenin suça sürüklendiği yerde faturasını yıllar boyu şehirli öder.

Maliyecilere bir akademik makale konusu önermek isterim. 6360 sonrası büyükşehirlerde öz gelir ve borç stokunun seyri, kırsal mahalle düzenlemesinin gelir etkisi ve YİKOB’un il özel idaresinin yerini ne ölçüde doldurduğu, üçü birlikte çalışılmayı bekliyor.