Anayasa Mahkemesi Kararları ve Mali Hukuk İlkeleri Işığında İmar Rantının Vergilendirilmesi: %90 Oranındaki “Değer Artış Payı” Düzenlemesinin Kritik Analizi

23 Kasım 2025

ÖZET

Kentleşme süreçleri ve idari kararlarla (imar planı değişiklikleri) taşınmazlarda meydana gelen ve malikin emek veya sermayesine dayanmayan değer artışlarının (kentsel rantın) kamuya kazandırılması, Türk mali hukukunun köklü tartışma konularından biridir. Bu amaçla 3194 sayılı İmar Kanunu’na eklenen Ek 8. madde ile ihdas edilen “Değer Artış Payı” (DAP), anayasal yargı denetiminden geçmiştir. Anayasa Mahkemesi, E.2020/42 sayılı kararıyla, değer artışının “tamamının” (%100’ünün) kamuya aktarılmasını mülkiyet hakkına yönelik orantısız bir müdahale sayarak iptal etmiştir. Bu karar üzerine kanun koyucu, oranı %90 olarak revize etmiş; uygulama esasları ise 22 Kasım 2025 tarihli İmar Planı Değişikliğine Dair Değer Artış Payı Uygulama Yönetmeliği ile belirlenmiştir. Bu çalışma; yeni DAP rejimini, AYM’nin iptal gerekçeleri ve mali hukukun “ödeme gücü” ilkesi ışığında ele almaktadır. Çalışmada, likit olmayan bir varlıkta oluşan değer artışının %90 gibi yüksek bir oranda vergilendirilmesinin, mülkiyet hakkının özünü zedeleyen “vergisel müsadere” sınırında olduğu ve AYM’nin aradığı “adil dengeyi” sağlamaktan uzak olduğu savunulmaktadır.

Anahtar Kelimeler: Değer Artış Payı, İmar Rantı, Mülkiyet Hakkı, Ölçülülük İlkesi, Ödeme Gücü, Vergisel Müsadere.

I. GİRİŞ: KENTSEL RANT KAVRAMI VE VERGİLENDİRME TARİHÇESİ

Şehirlerin büyümesi ve gelişmesi, yeni altyapı ihtiyaçlarını ve detaylı planlamaları zorunlu kılmaktadır. Kamunun yaptığı yatırımlar veya imar planlarında yapılan değişiklikler (yoğunluk artışı, fonksiyon değişikliği vb.), kişilerin mülklerinde, kendi emek ve sermayeleri olmaksızın olağanüstü değer artışlarına (kentsel ranta) sebep olabilmektedir. Bu “sebepsiz zenginleşmenin” vergilendirilmesi, sosyal devlet ilkesi ve vergide adalet gereği her zaman gündemde olmuştur.

Türk hukukunda kentsel rantın vergilendirilmesi çabaları yeni değildir. Özellikle 1948 tarihli ve mülga 5237 sayılı Belediye Gelirleri Kanunu’nda düzenlenen ve şerefiye tanımına tam olarak uyan “Değerlenme Resmi”, bugünkü Değer Artış Payı’nın (DAP) tarihsel atası konumundadır. Matrahın komisyonlarca takdiri, yüksek oranı (%50) ve tapu siciline şerh verilerek taksitle ödenmesi gibi özellikleri, bugünkü sistemle büyük benzerlikler göstermektedir. Günümüzde ise Gelir Vergisi Kanunu’ndaki “Değer Artış Kazancı” (belirli süre ve şartlarla), İmar Kanunu’ndaki “Düzenleme Ortaklık Payı” (DOP – ayni katkı olarak) ve Belediye Gelirleri Kanunu’ndaki “Harcamalara Katılım Payları”, rantın kısmen de olsa kamuya dönüşünü sağlayan mekanizmalardır.

Ancak bu mekanizmaların, özellikle imar planı değişikliklerinden doğan büyük ölçekli rantları kavramada yetersiz kalması üzerine, 3194 sayılı Kanun’a Ek 8. madde eklenerek “Değer Artış Payı” (DAP) ihdas edilmiştir. Bu çalışmanın amacı, AYM’nin iptal kararı sonrası %90 oranıyla yeniden düzenlenen DAP sistemini, mali hukuk ilkeleri ve anayasal sınırlar (mülkiyet hakkı ve ölçülülük) çerçevesinde analiz etmektir.

II. TEORİK ÇERÇEVE: MALİ GÜÇ, ÖDEME GÜCÜ VE LİKİDİTE SORUNU

Anayasa’nın 73. maddesi, herkesin kamu giderlerine “mali gücüne göre” katılmasını öngörür. Mali güç, genellikle gelir, servet ve harcamalarla ölçülür. Ancak servet üzerinden alınan vergilerde, teorik “mali güç” ile fiili “ödeme gücü” arasında ciddi bir gerilim ortaya çıkabilmektedir.

DAP, niteliği itibarıyla bir servet vergisi (veya benzeri mali yükümlülük) karakteri taşır. Burada verginin konusu, nakit bir gelir değil, taşınmazın değerindeki potansiyel artıştır. Likit olmayan (nakde dönüşmemiş) bir varlık üzerindeki değer artışının vergilendirilmesi, mükellef açısından ciddi bir likidite sorunu doğurur. Mali güç (servet artışı) var olsa bile, bu vergiyi ödeyecek nakit (ödeme gücü) o an için bulunmayabilir. Bu durum, yüksek oranlı vergilemelerde, mükellefi mülkünü satmak zorunda bırakarak mülkiyet hakkının özüne müdahale eden bir nitelik kazanabilir. AYM’nin DAP ile ilgili kararı, tam da bu teorik zemine oturmaktadır.

III. GÜNCEL HUKUKİ REJİM: %90 ORANLI DEĞER ARTIŞ PAYI

AYM’nin iptal kararı sonrası 7534 sayılı Kanun ile revize edilen ve 22 Kasım 2025 tarihli Yönetmelik ile uygulama esasları belirlenen güncel DAP rejimi şu esaslara dayanmaktadır:

Konu ve Oran: Taşınmaz maliklerinin tamamının talebi üzerine yapılan parsel bazında fonksiyon veya ada bazında (en az 1000 m²) yoğunluk artırıcı plan değişiklikleri sonucu oluşan değer artışının %90’ı kamuya ödenir.
Matrahın Tespiti: Değer artışı, çift aşamalı bir mekanizmayla belirlenir: SPK lisanslı en az iki değerleme kuruluşunun raporu ve bu raporların ortalamasından az olmamak üzere İdare Kıymet Takdir Komisyonu’nun nihai tespiti. (Burada, Kamulaştırma Kanunu Md. 11’deki mevcut değer tespit kriterlerinin, hipotetik bir gelecek değeri belirlemek için kullanılması, idari takdir yetkisini genişleten bir matrah sorunu olarak varlığını korumaktadır).
Tahsilat Güvencesi: Yükümlülük kesinleştiğinde tapuya şerh düşülür. Payın tamamı ödenmeden (veya taksitlendirilip ilk taksiti yatırılmadan) taşınmazın satışı, devri yapılamaz ve yapı ruhsatı düzenlenemez.

IV. KIRILMA NOKTASI: ANAYASA MAHKEMESİ’NİN E.2020/42 SAYILI KARARI VE ÖLÇÜLÜLÜK TESTİ

DAP düzenlemesinin ilk halinde yer alan ve değer artışının “tamamının” (%100) kamuya aktarılmasını öngören hüküm, AYM’nin 18/05/2023 tarihli kararı ile iptal edilmiştir. Bu karar, düzenlemenin anayasal sınırlarını çizmesi açısından hayati önemdedir.

Mahkeme, imar rantının kamuya kazandırılmasında “kamu yararı” (meşru amaç) bulunduğunu kabul etmekle birlikte, %100 oranını şu gerekçelerle mülkiyet hakkına aykırı bulmuştur:

Değer artışının tamamının alınması, malike “aşırı ve orantısız bir külfet” yüklemektedir.
Bu durum, kamu yararı ile bireysel mülkiyet hakkı arasında gözetilmesi gereken “adil dengeyi” malik aleyhine bozmaktadır.
Dolayısıyla müdahale, Anayasa’nın 13. maddesindeki “ölçülülük ilkesine” aykırıdır.

AYM, bu kararıyla tartışmayı “verginin kanuniliği” zemininden, daha temel bir hak olan “mülkiyet hakkı ve orantılılık” zeminine taşımıştır.

V. KRİTİK ANALİZ: %90 ORANI ANAYASAL MI?

Kanun koyucu, AYM’nin iptal kararı üzerine oranı %100’den %90’a indirmiştir. Temel soru şudur: Bu %10’luk indirim, AYM’nin tespit ettiği “aşırı ve orantısız külfeti” ortadan kaldırmış mıdır?

A. “Vergisel Müsadere” Sınırı ve Mülkiyet Hakkının Özü Vergi oranının aşırı yükselerek mülkiyet hakkını anlamsız kıldığı noktayı “vergisel müsadere” olarak adlandırabiliriz. Bir taşınmazda oluşan değer artışının onda dokuzuna (%90) kamunun el koyması, malike sadece sembolik bir %10 bırakması anlamına gelir.

Bu çalışmanın “Teorik Çerçeve” bölümünde vurgulanan likidite sorunu burada devreye girmektedir. Malik, henüz cebine girmemiş, realize olmamış bir değer artışı üzerinden, taşınmazın toplam değerinin önemli bir kısmına tekabül edebilecek devasa bir nakit ödeme yükümlülüğü altına girmektedir. Bu yükü karşılayacak nakdi olmayan malik, mülkünü satmak zorunda kalacaktır. %90 gibi ezici bir oran, mülkiyet hakkının sağladığı ekonomik yararlanma yetkisini fiilen ortadan kaldırmakta, müdahaleyi ölçüsüz kılmakta ve “vergisel müsadere” sınırına tehlikeli biçimde yaklaştırmaktadır.

B. Adil Denge ve Teşvik Unsurunun Yokluğu DAP sistemi, maliklerin talebi üzerine işlemektedir. AYM’nin aradığı “malikin elde ettiği yarar ile yüklendiği külfet arasındaki adil denge”, %90 oranında da kurulamamıştır. Oluşan rantın neredeyse tamamının kamuya aktarıldığı bir senaryoda, maliklerin plan değişikliği talep etmesi için rasyonel bir ekonomik gerekçe (teşvik) kalmamaktadır. Bu durum, kentsel gelişimi tıkayabileceği gibi, sistemin kendi mantığıyla da çelişmektedir.

VI. SONUÇ VE ÖNERİLER

İmar planı değişikliklerinden kaynaklanan rantın kamuya kazandırılması, sosyal adalet gereği meşru bir amaçtır. 7534 sayılı Kanun ile istisna ve muafiyetlerin kanun metnine alınması, “verginin kanuniliği” ilkesi açısından olumlu bir adımdır.

Ancak, AYM’nin %100 oranını iptal ederken ortaya koyduğu “aşırı külfet” ve “ölçülülük” kriterleri, yeni belirlenen %90 oranı için de geçerliliğini korumaktadır. Likit olmayan bir varlıkta oluşan değer artışının %90’ının nakden talep edilmesi, mülkiyet hakkına yapılan ölçüsüz bir müdahaledir. Bu oran, AYM’nin aradığı adil dengeyi sağlamaktan uzaktır ve yeni bir iptal kararıyla karşılaşması kuvvetle muhtemeldir.

Bu anayasal ve pratik açmazı aşmak için iki temel öneri sunulabilir:

Ayni Ödeme İmkânı: Likidite sorununu çözmek ve maliki mülkünü satmaya zorlamamak için, DAP’ın, tıpkı Düzenleme Ortaklık Payı’nda (DOP) olduğu gibi, değer artışına konu taşınmazdan arsa payı (ayni) olarak ödenmesine imkân tanınmalıdır. Mevcut Yönetmelik’te yer almayan bu seçenek, mülkiyet hakkı üzerindeki baskıyı hafifletecek en adil çözüm olacaktır.

Oranın Makul Seviyeye Çekilmesi: Oran, malikin mülkiyetten yararlanma hakkını zedelemeyecek, ona da makul bir pay bırakacak ve talepte bulunmayı teşvik edecek bir seviyeye (örneğin %40-%50 bandına) indirilmelidir.

DİPNOT
7534 Sayılı Kanunla İmar Kanunun Ek-8. maddesinde yapılan değişikliklerin gerekçesi
MADDE 7-3194 sayılı Kanunda, parsel bazında; nüfusu, yapı yoğunluğunu, kat adedini, bina yüksekliğini arttıran imar planı değişiklikleri yapılamamakta olup madde ile uygulamada duyulan ihtiyaç doğrultusunda parsel bazında fonksiyon değişikliği yapılabileceği ancak bu durum, nüfus artışına sebep olacağından ve dolayısıyla artan nüfusa göre yeni donatı alanlarının belirlenmesi gerekeceğinden bu alanların konut kullanımına dönüştürülemeyeceği düzenlenmektedir.
Maddede yer alan değer artış payına ilişkin hüküm Anayasa Mahkemesinin 18/5/2023 tarihli ve E.2020/42 – K.2023/99 sayılı kararı ile iptal edilmiş olup kararın gerekçeleri doğrultusunda değer artış payı oranı ile ilgili düzenleme yapılmaktadır. İmar mevzuatında, imar planı ve imar mevzuatına göre oluşmuş imar parsellerine arsa denilmekte olup imar uygulaması tamamlanmayan, dolayısıyla arsa vasfı kazanmayan alanlarda da plan değişiklik talepleri olduğundan gerekli düzenleme yapılarak arsa yerine “parsel veya parseller” ifadesi getirilerek mevzuata uygunluk sağlanmaktadır.
Uygulamada ortaya çıkan belirsizlikler dikkate alınarak Mahkeme kararları doğrultusunda, imar planı değişikliği neticesinde yürürlükten kalkan imar planı ile teklif edilen yeni imar planının kapsadığı parsel veya parsellerde oluşan değer farkına ilişkin düzenleme yapılmaktadır. Diğer taraftan değer artış payı ücreti her takvim yılı için yeniden değerleme oranında arttırıldığından yıllar sonra satış ve ruhsata konu olan taşınmazlarda yeni bedelin ödenmesinde güçlükler yaşanmaktadır. Bu nedenle hem planlann bir an önce yürürlüğe girmesi ve değer artış payının kamuya kazandırılması hem de vatandaşlara ödeme kolaylığı getirerek mülkiyet üzerindeki kısıtlılığın bir an önce kaldırılarak ileride oluşabilecek mülkiyet
problemlerinin ve ihtilaflı durumların oluşmasının önlenmesi amaçlanmaktadır.
153 Sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile Altyapı ve Kentsel Dönüşüm Hizmetleri Genel Müdürlüğü yerine Kentsel Dönüşüm Başkanlığı kurulmasıyla Altyapı ve Kentsel Dönüşüm Hizmetleri Genel Müdürlüğü bünyesindeki Bakanlık Dönüşüm Projeleri Özel Hesabı kapatıldığından bu ifade kaldırılarak yerine 6306 Sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun kapsamında oluşturulan Dönüşüm Projeleri Özel Hesabı ifadesi getirilmektedir. Değer artış payının, maddede belirtilen kurumlara, belirtilen oranlarda pay edilerek yatırılması işlemi deflerdarlıklarca yapıldığından yedinci fıkraya “ilgili
defterdarlıkça” ibaresi eklenmektedir.
Umumi ve kamu hizmet alanlarında kalan özel mülkiyete konu taşınmazlara ilişkin ilgili idaresinden kamu hizmet alanına ihtiyaç olmadığına dair görüş alınması durumunda, 2942 sayılı Kamulaştırma Kanununun ek 1 inci maddesi hükümleri kapsamında konut haricinde (nüfus yoğunluğu getirdiğinden) plan değişikliği yapılması mümkün kılınarak mülkiyet hakkı kısıtlılığının önüne geçilmesi amaçlanmaktadır.
Riskli yapıların dönüşümünü sağlamak ve sağlıklı yapı stokunu arttırmak amacı ile riskli yapı tespiti yapılan parsellerdeki plan değişikliklerinden belli bir emsale kadar değer artış payı alınmaması yönünde düzenleme yapılmaktadır. Ayrıca mahkeme kararıyla plan değişikliklerinin iptal edilmesi durumunda iptal kararında yer alan gerekçeler doğrultusunda İdarelerce hazırlanan planların ve 2942 sayılı Kamulaştırma Kanununun ek 1 inci maddesinde yer alan hüküm kapsamında imar planlarında umumi hizmetlere/resmi kurumlara ayrılmak suretiyle mülkiyet hakkı kısıtlanan taşınmazlarda, verilen süre içerisinde gerekli idari işlemlerin yapılmamasından dolayı mağduriyet yaşayan ve mülkiyet hakkının kısıtlılığından dolayı taşınmazı üzerinde tasarruf yetkisini kullanamayan vatandaşların belirtilen sürenin dolmasını müteakip imar planı değişikliği talebinde bulunması durumunda, bu plan değişikliklerinin değer artış payından muaf tutulması yönünde düzenleme yapılmaktadır.